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Les leçons à tirer des négociations sur les postes clés de l’UE

08/07/2019 Par Daniela Schwarzer Directrice du Conseil allemand des relations étrangères (DGAP)

Si les tractations ont singulièrement manqué de hauteur de vues, les candidats retenus par le Conseil européen pour occuper les postes clés des institutions européennes sont indiscutablement impressionnants. Sous réserve de l’approbation du Parlement européen, la ministre de la Défense allemande Ursula von der Leyen et le Premier ministre belge Charles Michel deviendront respectivement présidente de la Commission européenne et président du Conseil européen, tandis que le ministre espagnol des Affaires étrangères Josep Borrell assumera les fonctions de Haut représentant de l'Union pour les affaires extérieures et la politique de sécurité. Et en novembre, Christine Lagarde devrait succéder à Mario Dragui à la tête de la Banque centrale européenne. 
La bonne nouvelle est que chacun de ces candidats renforcera l’Union européenne dans un contexte d’insécurité globale. La mauvaise nouvelle est que l’UE continuera à être confrontée à de fortes tensions internes. Les difficultés à pourvoir les postes clés se sont traduites par l’abandon du principe de candidats têtes de liste (Spitzenkandidaten) – qui veut que chacune des principales formations politiques du Parlement sélectionne un candidat à la présidence de la Commission européenne – et le retour aux tractations en coulisses, largement perçues comme étant peu démocratiques. Les raisons de cet abandon doivent être expliquées, faute de quoi la crédibilité de l’UE pourrait en souffrir. Ce mode de désignation du président de la Commission européenne avait été mis en place à la suite des élections européennes de 2014 pour contrer l’idée que l’UE souffrait d’un déficit démocratique. 
La lutte pour les principaux postes de l’exécutif européen a également intensifié les dissensions au sujet, et au sein, des instances de l’UE. Alors que les Etats membres dotés d’une forte culture parlementaire estiment que les nominations aux postes de haut niveau doivent tenir compte des résultats des élections européennes au Parlement européen, d’autres (dont la France) considèrent que l’expérience et les compétences priment sur l’issue des élections. Le processus de sélection de dirigeants européens qui fassent consensus est naturellement long et complexe. En dépit du revers de cette année, le système des Spitzenkandidaten doit être maintenu et pris en compte lors des prochaines élections, avec des listes transnationales supplémentaires de candidats, appuyés par des formations politiques transeuropéennes plus fortes. En sus, l’UE doit renforcer le rôle du Parlement européen.
De nombreux eurodéputés sont profondément frustrés par le refus des chefs d’Etat et de gouvernement de nominer les candidats têtes de liste proposés, et il est possible qu’ils expriment leur sentiment de trahison en votant contre la nomination d’Ursula von der Leyen. Des mois d’impasse institutionnelle sont à prévoir si sa candidature était rejetée. Afin de faire preuve de bonne volonté, von der Leyen pourrait rapidement annoncer qu’elle entend œuvrer en faveur d’un plus grand droit d’initiative législative des eurodéputés. Dans le cadre d’un accord interinstitutionnel avec la Commission européenne, une telle évolution ne nécessiterait pas d’amender les traités fondateurs. Si sa nomination était confirmée, Ursula von der Leyen et David Sassoli, le social-démocrate italien récemment élu à la tête du Parlement européen, pourraient établir une relation de travail aussi étroite que celle de leurs prédécesseurs, Jean-Claude Juncker et Martin Schulz. Mais compte tenu de la nouvelle composition du Parlement européen, il est indispensable qu’ils associent étroitement à leurs travaux les présidences de tous les groupes parlementaires qui veulent construire une Europe plus forte.
Le fait que les eurodéputés aient élu Sassoli au lieu du candidat avancé par le Conseil européen, l’ancien Premier ministre bulgare Sergei Stanishev, laisse à penser que les élections de mai dernier au Parlement européen ont donné une nouvelle impulsion au désir d’affirmation de soi de cette institution. Ces élections l’ont pourtant rendue plus fragmentée que jamais. Le nombre de sièges, sur un total de 751, détenus par les deux principales formations politiques, le groupe du Parti populaire européen (PPE) et l'Alliance progressiste des socialistes et démocrates au Parlement européen (S&D) a chuté de 404 à 336, en raison de la progression des Verts, de l’extrême-droite nationaliste et des libéraux centristes.
Le recul des grandes coalitions politiques et l’émergence de nouveaux partis plus petits entraveront le processus décisionnaire, comme l’a déjà prouvé l’incapacité du Parlement à s’entendre sur ses candidats têtes de liste. Les divisions entre les groupes parlementaires ne sont pas seulement politiques, mais également géographiques. Le groupe PPE ne compte quasiment pas d’eurodéputés français ou italiens, contre un large contingent d’eurodéputés allemands et du Nord de l’Europe. De son côté, le groupe S&D enregistre de nombreux eurodéputés italiens et de la péninsule Ibérique et un faible nombre d’eurodéputés du groupe de Visegrád (République tchèque, Hongrie, Pologne, Slovaquie) ou de France.
Cette fragmentation croissante du Parlement européen va de pair avec la modification des relations entre les Etats membres de l’UE. L’époque d’une étroite collaboration entre l’Allemagne et la France est révolue. Et même si ces deux pays s’entendent sur des points spécifiques, des minorités de blocage peuvent leur faire obstacle au sein du Conseil. La dernière série de négociations sur les postes de direction de l’UE a montré à quel point il est difficile de réunir une majorité, et encore moins de parvenir à l’unanimité. Au contraire, les gouvernements nationaux tendent de plus en plus à promouvoir leurs intérêts, sans se soucier des conséquences.  Les différents Etats membres seront ainsi fortement tentés de poursuivre des objectifs spécifiques par le biais de groupes plus réduits qui partagent les mêmes intérêts. L’enjeu est donc de faire en sorte que de telles initiatives soient conformes aux processus officiels de l’UE plutôt que conclues par des tractations en coulisses entre les gouvernements.
La forte participation aux élections européennes de mai dernier indique que l’UE bénéficie toujours du soutien de l’opinion publique. Les partis politiques modérés ont été renforcés au moment où l’euroscepticisme et les partis nationalistes gagnent du terrain dans certains Etats membres. Dans l’ensemble, le niveau de confiance des citoyens dans les institutions européennes est le même que dans les années 1980, lorsque l’intégration européenne servait de rempart contre l’Union soviétique. Pour la majorité des Européens, l’appartenance à l’UE garde tous son sens.
Les résultats des élections européennes ont toutefois signalé un désir de changement. De nombreux électeurs, souvent par peur, se sont détournés des partis traditionnels. Tout comme les responsables politiques nationaux, les nouveaux dirigeants de l’UE devront apporter des réponses aux électeurs profondément anxieux quant à leur avenir et à celui de leurs enfants. Les Européens sont à juste titre préoccupés par la concurrence entre les grandes puissances, les nouveaux risques en termes de sécurité et la révolution technologique qui menace de bouleverser des pans entiers de l’économie et de la société.
L’UE ainsi que les Etats membres, devront répondre à ces défis de façon ambitieuse et résolue. Le Conseil européen a déjà élaboré un programme stratégique pour 2019-2024 et la balle est maintenant dans le camp du Parlement européen. Depuis les élections de mai dernier, les eurodéputés des quatre groupes politiques modérés négocient un programme commun de priorités politiques. En d’autres termes, ils privilégient les questions de fond plutôt que les personnes. Quels que soient les futurs dirigeants de l’UE, le Parlement européen aura déjà mis en place une plateforme commune. Malgré le contournement du système des Spitzenkandidaten, cette initiative, ainsi que la liste des candidats prometteurs sélectionnés par le Conseil, donnent à penser que l’Union européenne atteint lentement, mais sûrement, l’âge de la maturité.
 


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